Nové harmonizované podmínky pro uvádění stavebních výrobků na trh

ÚVODEM

Jedním z cílů Evropské unie je vytvoření společného trhu a hospodářské a měnové unie, podpora rozvoje a růstu hospodářství, zaměstnanosti, konkurenceschopnosti a zlepšování životní úrovně a kvality životního prostředí. K tomu jsou zapotřebí čtyři základní svobody vnitřního trhu: volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu, a dále společné politiky EU například v oblastech hospodářské soutěže, a rovněž společné vnější obchodní politiky a zemědělství.

Právní základ Evropské unie představuje primární evropské právo, které má povahu mezinárodních smluv, z nichž nejvýznamnější jsou zřizovací smlouvy a akty revidující a pozměňující zřizovací smlouvy. Od primárního práva se odvozuje sekundární právo, jež je vytvářeno evropskými institucemi. Nejdůležitějšími sekundárními právními prameny jsou nařízení, která platí v každém členském státě přímo, bez prováděcího vnitrostátního aktu, a směrnice.

Plnoprávné členství České republiky v Evropské unii (od 1. května 2004) nám nás mimo jiné přineslo povinnost upravit české právní prostředí tak, aby nebylo v rozporu s evropským právem. Konkrétně v oblasti uvádění stanovených stavebních výrobků na jednotný trh bylo třeba přijmout a zveřejnit právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí Rady 89/106/EHS ze dne 21. prosince 1989, o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se stavebních výrobků ve znění směrnice Rady 93/68/EHS (dále také "směrnice Rady 89/106/EHS" nebo "směrnice"). Směrnici bylo třeba akceptovat v platném znění, tedy bez možnosti se k ní vyjádřit, protože v době, kdy byla před svým přijetím připomínkována, jsme ještě nebyli členským státem EU.

V současné době probíhá v dané oblasti nový legislativní proces, do kterého se Česká republika od počátku aktivně zapojila. Výsledkem bude nový předpis, nařízení Rady a Evropského parlamentu, který nahradí již ne zcela vyhovující směrnici Rady 89/106/EHS.

PROČ SE EVROPSKÁ KOMISE ROZHODLA NAHRADIT SMĚRNICI NAŘÍZENÍM?

Právním rámcem pro uvádění stanovených stavebních výrobků na jednotný trh je dosud platná směrnice (Directive), která je závazná pro členské státy s ohledem na výsledek, kterého má být dosaženo. Je tedy nezbytné, aby ustanovení směrnice, která je součástí sekundárních pramenů komunitárního práva, a která je nadřazena všem národním zákonům členských států EU, byla implementována (včleněna) do právního řádu daného státu.

Znamená to, že cestou implemetace by mělo být dosaženo srovnatelného výsledku; jak ale praxe ukázala, ne vždy se to daří. Například Velká Británie zastává názor, že označení CE dle směrnice Rady 89/106/EHS není povinné. V důsledku to znamená, že Velká Británie v případě výrobků distribuovaných z jiných členských zemí a v souladu se směrnicí Rady 89/106/EHS opatřených označením CE, požaduje, aby výrobky nesly ještě další, místní značku. K tomu se pochopitelně váže další administrativní a finanční zátěž, kterou lze vnímat jako překážku volnému pohybu zboží. Také Finsko, Irsko a Švédsko tvrdí, že označení CE dle směrnice nechápou jako povinné.

Evropská komise (dále také "Komise" nebo "EK") podobné nesrovnalosti řešila po předchozí konzultaci se Stálým výborem pro stavebnictví (výbor zřízený dle čl. 19 směrnice; výboru předsedá zástupce Komise a působí v něm zástupci odpovědných státních orgánů jednotlivých členských států) vydáváním tzv. sdělení Komise. Její snaha udělat ve věci pořádek se ale často míjela účinkem. Členské státy, které z nějakého důvodu trvaly na svém pohledu, dál namítaly, že sdělení Komise nemají povahu právního předpisu, který by je zavazoval povinností se jimi řídit.

I to byl jeden z důvodů, proč Evropská komise nakonec prosadila zrušení směrnice Rady 89/106/EHS a předložila návrh nového předpisu, kterým je nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví harmonizované podmínky pro uvádění stavebních výrobků na trh (dále také "nařízení").

JAKÉ DALŠÍ DŮVODY VEDLY KOMISI KE ZPRACOVÁNÍ NAŘÍZENÍ?

Důvody, proč hledat lepší řešení než to, které nabízí směrnice, vyplývají ze závěrů případové studie, kterou na základě objednávky Komise zpracovalo nezávislé odborné pracoviště. Z nich je patrné, že směrnice Rady 89/106/EHS v mnoha ohledech již ne zcela odpovídá potřebám praxe. Vraťme se do doby před více než pěti lety, kdy Komise začala cíleně mapovat zkušenosti z provádění a praktického používání směrnice Rady 89/106/EHS, abychom si připomněli tři hlavní možnosti, které byly později v rámci tzv. politiky zlepšování právní úpravy analyzovány:

1. na úrovni EU neprovádět žádná opatření a směrnici ponechat beze změny. Hloubková analýza této alternativy ukázala, že v takovém případě přetrvá mnoho problémů, především složitost systému posuzování shody, nejednotný přístup k povinnosti užívat označení CE a v neposlední řadě také aplikace dalších povinných vnitrostátních značení vedle označení CE;
2. zrušit směrnici a vrátit se k modelu vzájemného uznávání, to vše s přihlédnutím k novému právnímu rámci. Tato možnost by v praxi znamenala krok zpět; vnitřní trh by byl založen na zásadě, že výrobek legálně uvedený na trh v jednom členském státě může být uváděn na trh ve kterémkoli jiném členském státě i přesto, že zcela nesplňuje technické předpisy cílového členského státu, pokud členský stát vyloučení výrobku z trhu na své území dostatečně neodůvodní. Případová studie však jednoznačně ukázala, že tato možnost by cíl volného oběhu stavebních výrobků na vnitřním trhu nesplnila. Navíc tuto možnost nepodpořila ani technická veřejnost;
3. nahradit směrnici novým předpisem. Výhodou je zachování již existujících harmonizovaných technických specifikací zpracovaných k provedení směrnice Rady 89/106/EHS. Tímto řešením není zpochybněn řadu let pokračující proces harmonizace, a zároveň je respektována subsidiarita v oblasti stavebnictví založená na předpokladu, že do kompetence členských států náleží pravidla pro navrhování a provádění staveb, zatímco právní předpisy EU zajišťují vnitřní trh se stavebními výrobky.

Výsledek analýzy prokázal, že třetí možnost, která staví na základech stávajícího předpisu, přebírá z něj dobré a osvědčené prvky a usiluje o maximální možná zlepšení zjištěných nedostatků, je nejvhodnějším řešením. Dle vyjádření Komise nové nařízení nebude revolucí, ale evolucí zaměřenou na zachování fungujících hodnot a na odstranění problémů identifikovaných během dlouholeté aplikace stávající směrnice.

BYLA NEZÁVISLÁ STUDIE JEDINÝM PODKLADEM, ZE KTERÉHO KOMISE VYCHÁZELA?

Studie ke zkušenostem s prováděním směrnice nebyla jediným zdrojem informací, o který se Komise před návrhem na zrušení směrnice opírala. Přibližně ve stejnou dobu, kdy probíhaly práce na studii, se pod vedením Komise rozběhly rozsáhlé diskuse. Byly pečlivě zvoleny vhodné metody konzultací i celkový profil dotazovaných. V prvním pololetí roku 2006 se na internetových stránkách Komise uskutečnila veřejná konzultace zúčastněných stran, do které se zapojili mj. zástupci průmyslu, orgány veřejné správy, orgány činné v oblasti posuzování shody, distributoři a dovozci. Z 319 respondentů, kde měla silné zastoupení také Česká republika, připadla významná část na zástupce odvětvových sdružení, kteří zaslali 94 odpovědí, a přímo odpovědělo také více než 100 samotných výrobců.

Výsledek veřejné konzultace jasně prokázal, že

• téměř všichni respondenti vyslovili potřebu zachovat harmonizovaný právní rámec; vzájemné uznávání nepokládají za vhodný nástroj k zajištění volného oběhu;
• respondenti si přáli vyjasnit základní prvky směrnice, zejména podmínky pro vypracování Prohlášení o vlastnostech, a tím zvýšit kredit označení CE;
• respondenti se shodli, že směrnice dává prostor ke zjednodušení, ať už je to redukce počtu systémů posuzování shody, zjednodušení administrativních postupů směřujících k získání označení CE k výrobkům dosud nepokrytým harmonizovanými technickými specifikacemi, nebo podpora malých a středních podniků ve smyslu omezení výdajů a zjednodušení administrativních postupů v procesu uvádění na trh;
• téměř všichni respondenti si přáli posílit důvěryhodnost systému, a to zejména upevněním kritérií jmenování a oznamování třetích stran zapojených do procesu povinného ověřování vlastností výrobků, nebo lepší koordinací dozoru nad trhem.

Diskuse a přípravné práce k novému předpisu běžely také v pracovních a expertních skupinách Komise, zejména ve Stálém výboru pro stavebnictví. Komise získané informace shrnula v prohlášení, že společný evropský právní rámec, tzv. "Nový přístup" tvořený třemi předpisy, kterými jsou

• nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 765/2008 ze dne 9. července 2008, kterým se stanoví požadavky na akreditaci a dozor nad trhem týkající se uvádění výrobků na trh a kterým se zrušuje nařízení (EHS) č. 339/93;
• rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 768/2008/ES ze dne 9. července 2008 o společném rámci pro uvádění výrobků na trh a o zrušení rozhodnutí Rady 93/465/EHS;
• nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 764/2008 ze dne 9. července 2008, kterým se stanoví postupy týkající se uplatňování některých vnitrostátních technických pravidel u výrobků uvedených v souladu s právními předpisy v jiném členském státě a kterým se zrušuje rozhodnutí č. 3052/95/ES,

není v některých oblastech zcela vhodným nástrojem k přípravě nového právního předpisu určeného k zajištění volného oběhu a použití stavebních výrobků, je však možné se jej držet v takových oblastech, jako jsou např. kritéria pro oznamování subjektů, které plní úkoly třetí strany, nebo v oblasti opatření souvisejících s dozorem nad trhem. To mj. dokládá i skutečnost, že Komise při prezentaci návrhu nařízení uskutečněné v červnu 2008 na prvním zasedání pracovní skupiny G7 - Technická harmonizace Rady EU, které se zúčastnili zástupci všech členských států, odmítla akceptovat požadavky některých členských států na zařazení sankcí za porušení pravidel při uvádění stavebních výrobků na trh. Důvodem je skutečnost, která byla vysvětlena výše, že nařízení jako podřazený právní předpis nesmí klást další podmínky nad rámec zastřešující.

JAKÉ JE HLAVNÍ POSLÁNÍ NAŘÍZENÍ?

Jedním ze záměrů Komise je lépe vymezit cíle právních předpisů Společenství a usnadnit tak jejich provádění; nařízení proto má poskytnout zjednodušené mechanismy zaměřené zejména na zmírnění administrativní zátěže podniků, především malých a středních. Hlavním posláním nařízení je stanovení právního rámce vymezujícího nezbytné požadavky spojené s aktem uvádění výrobků na trh. Tyto požadavky nesmí vytvářet neoprávněné překážky volnému pohybu zboží, a zároveň musí zajistit, aby výrobek na základě svých deklarovaných vlastností mohl být navržen do konkrétní stavby, kde bude plnit minimálně jeden ze základních požadavků uvedených v Příloze I nařízení, kterými jsou

• mechanická odolnost a stabilita;
• požární bezpečnost;
• hygiena, ochrana zdraví a životního prostředí;
• bezpečnost a přístupnost při užívání;
• ochrana proti hluku;
• úspora energie a ochrana tepla;
• udržitelné využívání přírodních zdrojů (nově zavedený požadavek).

Na první pohled je zřejmé, že základní požadavky tak, jak jsou definované v aktuálním návrhu nařízení, doznaly v porovnání se základními požadavky dle směrnice Rady 89/106/EHS částečných změn; zjevný je trend sledující úspory materiálů a energií, a nově byl doplněn požadavek na ochranu životního prostředí.

Jak už bylo naznačeno, nařízení se snaží usnadnit volný pohyb a nově, v porovnání se směrnicí, také používání stavebních výrobků na vnitřním trhu. Vzhledem k tomu, že stavební výrobky jsou meziprodukty určené k zabudování do staveb, platí jednotlivé pojmy bezpečnosti nebo veřejného zájmu pro stavební výrobky pouze do té míry, v jaké tyto výrobky přispívají k plnění základních požadavků stavby, do které mají být zabudovány.

V této souvislosti označení CE vymezené v tomto návrhu u stavebních výrobků má zvláštní význam: osvědčuje, že informace připojené k výrobku byly získány v souladu s navrhovaným nařízením, a musí být proto považovány za přesné a spolehlivé. Mezi další specifika související se stavebními výrobky, která si vynucují odchylku od nového právního rámce, patří systémy osvědčování vlastností uváděných v prohlášení - moduly navrhované v novém právním rámci nemohou být použity bez značného přizpůsobení pro toto odvětví. Nařízení proto přebírá systémy v současnosti používané dle platné směrnice, ovšem s menšími úpravami.

K zajištění jednotného způsobu jak informovat o vlastnostech výrobků byl zaveden tzv. společný technický jazyk, tedy harmonizované technické specifikace vydané k provádění rámcového předpisu (nyní směrnice, v budoucnu k nařízení). Měli by jej používat zejména výrobci při uvádění výrobků na trh a orgány veřejné správy při vymezování technických požadavků staveb, které přímo nebo nepřímo předurčují výrobky, jež mohou být při budování těchto staveb použity. Tento společný technický jazyk je zakotven v harmonizovaných technických specifikacích, kterými jsou harmonizované evropské normy (hEN) a evropské dokumenty pro posuzování (EAD). Jeho používání má vnitrostátním orgánům umožnit provádění kontrol dotčených výrobků a stavitelům má usnadnit výběr vhodných stavebních výrobků.

JAK PROBÍHÁ PŘIPOMÍNKOVÁNÍ NÁVRHU NAŘÍZENÍ A KDO SE HO ÚČASTNÍ?

Komise po ukončení přípravných prací zpracovala návrh nového předpisu, který byl přijat Radou Evropské unie dne 28. května 2008. Po nezbytných administrativních přípravách, které si vyžádaly zhruba 4 týdny, byla v pracovní skupině Rady EU/Technická harmonizace zahájena jednání mezi

• Evropskou komisí, která sleduje zájmy Evropské unie jako celku a má mj. výlučné právo iniciovat návrhy legislativních předpisů;
• Radou Evropské unie, která je vlivnou institucí zastupující zájmy členských států na evropské úrovni.

Hlavní pravomocí Rady EU je přijímání právních předpisů, a to společně s Evropským parlamentem. Rada jedná na různých úrovních, kdy nejvyšší úrovní je Rada ministrů jednotlivých států, která se schází podle potřeby.

Další úrovní je Výbor stálých zástupců, kde se scházejí velvyslanci členských států, příp. jejich zástupci. Na dalších úrovních jsou výbory a pracovní skupiny.

Rada rozhoduje buď jednomyslně, kvalifikovanou nebo prostou většinou hlasů. Většina rozhodování se provádí na základě kvalifikované většiny, kdy hlasy členských států mají různou váhu v závislosti na počtu obyvatel.

Radě předsedá každý půlrok jiná členská země EU.

JAK SE ODVÍJÍ JEDNÁNÍ V PRACOVNÍ SKUPINĚ RADY G 7 - TECHNICKÁ HARMONIZACE?

Komise svůj návrh prezentovala v Radě před zástupci členských států koncem června 2008, tedy v období končícího slovinského předsednictví. Vlastní projednávání návrhu byla započata s nástupem francouzského předsednictví (od července 2008), a jednání na úrovni pracovní skupiny Rady G7 - Technická harmonizace pokračují dosud. Po Francii předsedala skupině Česká republika následována Švédskem a Španělskem. Od července 2010 přebírá jednání belgické předsednictví. Je skutečností, že původní návrh Komise byl na základě nesčetného množství připomínek a požadavků členských států opakovaně upravován a byly vydávány nové a nové verze, navíc provázené pracovními dokumenty k jednotlivým částem návrhu. Úspěšný postup v jednání by nebyl možný bez aktivní spolupráce zástupců Komise jako navrhovatele, týmů předsednictví, zástupců členských států ve skupině, právní služby Rady, zástupců stálých zastoupení a mnoha dalších.

Španělské předsednictví na základě dosažených výsledků koncem března 2010 konstatovalo, že diskuse vedené nad některými nedořešenými ustanoveními již nic nového nepřinesou a přeneslo rozhodování o jejich budoucí podobě na politickou úroveň, konkrétně na Výbor stálých zástupců. Výsledkem těchto jednání, která se uskutečnila v dubnu a v květnu 2010, bylo nalezení křehkého kompromisu nad ustanoveními, která byla identifikována jako klíčová, a která zejména stanoví podmínky pro vypracování Prohlášení o vlastnostech a podmínky pro připojení označení CE (čl. 4-8 nařízení), a dále stanoví zjednodušené podmínky pro malé a střední podniky (čl. 26-28 nařízení). Některá místa nařízení zůstávají dosud nedořešená, a jsou to zejména požadavky některých členských států, především Švédska, na deklaraci obsahu nebezpečných látek ve výrobcích, nebo požadavky Německa a některých dalších zemí detailně diskutovat tzv. delegované akty, které udělují Komisi pravomoc pozměnit některá, z hlediska významu nařízení nepodstatná, ustanovení.

SLEDUJE EVROPSKÝ PARLAMENT VÝVOJ NAŘÍZENÍ BĚHEM JEHO PROJEDNÁVÁNÍ V RADĚ?

Výbor Evropského parlamentu pro vnitřní trh a ochranu spotřebitelů se k návrhu nařízení vyjádřil poprvé v červenci 2009. Poslanci vyslovili své názory především k základním ustanovením nařízení. Druhá výměna názorů proběhla v září 2009, počátkem listopadu byly podány pozměňovací návrhy a koncem listopadu 2009 k nim bylo hlasováno. Než bude Parlamentu předloženo kompromisní znění, bude třeba nalézt shodu v Radě EU. V květnu 2010 přijala Rada EU pro konkurenceschopnost aktuální znění nařízení, které se blíží pozměňovacím návrhům Evropského parlamentu. Než nařízení půjde z Rady do Evropského parlamentu, bude dopracováno a posouzeno právníky - lingvisty. Tento krok již probíhá a předpokládá se, že úpravy budou dokončeny v podzimních měsících 2010.

JAKÉ ZMĚNY NÁS V BLÍZKÉ BUDOUCNOSTI ČEKAJÍ?

Je zřejmé, že nařízení upravující podmínky pro cestu stavebních výrobků na jednotný trh již brzy přinese určité změny. Na rozdíl od dosud platné směrnice Rady 89/106/EHS o stavebních výrobcích, která je implementována do národního práva každého členského státu zvláštním předpisem, má nařízení přímou účinnost. Příslušné orgány členských států tedy budou muset analyzovat stávající právní předpisy v dané oblasti a zajistit, aby byly odstraněny ty z nich nebo jejich části, které budou s nařízením v rozporu. Tyto analýzy v České republice již začaly.

Už nyní lze doporučit odborné technické veřejnosti, aby se začala zajímat o změny, které v souvislosti s přechodem na nový předpis přijdou. Jedním z vhodných nástrojů, jak se dostat k aktuálním informacím, jsou stránky Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví www.unmz.cz, sekce Státní zkušebnictví/Aktuality. Další možností je účast na seminářích, které k tomu účelu již probíhají.

CO DODAT ZÁVĚREM?

Nařízení by mělo zjednodušit právní prostředí upravující cestu stavebního výrobku na jednotný trh a do stavby. Je skutečností, že některým výrobcům z těch členských států, kde v současné době označení CE není vnímáno jako povinné, mohou v souvislosti s přechodem na novou právní úpravu vzniknout jisté počáteční náklady. Ve výhledu by však i tito výrobci měli zaznamenat pozitivní dopady, mj. v souvislosti se zjednodušením postupů směřujících k získání označení CE nebo se zákazem dodatečného povinného značení výrobků nad povinný rámec stanovený označením CE.

Autorka pracuje v Úřadě pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví, který je gestorem k provádění směrnice Rady 89/106/EHS, o stavebních výrobcích. V článku vychází z informací, které získává ze svého působení ve Stálém výboru pro stavebnictví, EK a v pracovní skupině Rady EU: G 7 - Technická harmonizace, kde zastupuje zájmy České republiky k dané oblasti.
V Praze, 17. června 2010