Náhrada při vyvlastnění či omezení vlastnického práva (2. část)

Z právních předpisů ústavní právní síly jasně plyne garance a nutnost poskytnutí náhrady za vyvlastnění či omezení vlastnického práva.

Podrobnosti upravuje zákonný právní předpis, konkrétně § 10 a násl. Zákona o vyvlastnění.

Problematiku poskytování náhrad za pozemky či stavby lze rozdělit do tří fází. První fáze je vždy nezbytná a zahrnuje zákonem požadovanou a regulovanou snahu o uzavření dohody s vlastníkem, kdy i pro určení kupní ceny pozemků či staveb jsou stanoveny zákonné postupy. Judikatura požaduje, aby jednání o uzavření dohody byla reálná, vážně míněná, a aby vyvlastnitel reagoval na reálné požadavky a návrhy vlastníka, které umožňují uzavření kompromisní dohody¹. Pokud je první fáze neúspěšná, následuje vyvlastňovací řízení, kde je výše náhrad určena správním rozhodnutím. Ve třetí fázi může být na základě žaloby podané účastníkem vyvlastňovacího řízení výrok vyvlastňovacího úřadu podroben soudnímu přezkumu, kde soud může přiznanou náhradu navýšit.

Jaké jsou druhy náhrad a jak se stanoví

Za vyvlastnění odnětím vlastnického práva náleží vyvlastněnému náhrada. Ta se v souladu se zákonem stanoví ve výši obvyklé ceny pozemku nebo stavby včetně jejich příslušenství².

Cena obvyklá je upravena v § 2 odst. 1 zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (dále jen „Zákon o oceňování majetku“). Dle zmíněného ustanovení platí, že „Obvyklou cenou se pro účely tohoto zákona rozumí cena, která by byla dosažena při prodejích stejného, popřípadě obdobného majetku nebo při poskytování stejné nebo obdobné služby v obvyklém obchodním styku v tuzemsku ke dni ocenění. Přitom se zvažují všechny okolnosti, které mají na cenu vliv, avšak do její výše se nepromítají vlivy mimořádných okolností trhu, osobních poměrů prodávajícího nebo kupujícího ani vliv zvláštní obliby. Mimořádnými okolnostmi trhu se rozumějí například stav tísně prodávajícího nebo kupujícího, důsledky přírodních či jiných kalamit. Osobními poměry se rozumějí zejména vztahy majetkové, rodinné nebo jiné osobní vztahy mezi prodávajícím a kupujícím. Zvláštní oblibou se rozumí zvláštní hodnota přikládaná majetku nebo službě vyplývající z osobního vztahu k nim. Obvyklá cena vyjadřuje hodnotu věci a určí se porovnáním.“

Zákon o oceňování majetku stanoví pro určení obvyklé ceny metodu porovnávací.

Nutno podotknout, že do 30. 6. 2006 byla náhrada za vyvlastnění nezřídka stanovena na základě tzv. ceny úřední (administrativní), tedy stanovené dle předpisu o oceňování majetku. I přes výslovnou zákonnou úpravu ve stavebním zákoně pak Ústavní soud formuloval závěr³, že „Ústavní soud si je vědom skutečnosti, že v rozhodné době (do 30. 6. 2006) účinný stavební zákon a na něj navazující cenové předpisy stanovily jako náhradu za vyvlastněný majetek cenu úřední, nikoli cenu obvyklou (tržní). Ústavní soud však ve své konstantní judikatuře již mnohokrát konstatoval, že netoleruje orgánům veřejné moci a především obecným soudům formalistický postup za použití v podstatě sofistikovaného odůvodňování zřejmé nespravedlnosti. Zdůraznil přitom mj., že obecný soud není absolutně vázán doslovným zněním zákona, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit, pokud to vyžaduje účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku a že povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem a ústavních zásad.“

Zákon upravuje i povinnost k poskytnutí náhrady kryjící související náklady vyvlastňovaného, zejména pak náhradu stěhovacích nákladů, nákladů spojených se změnou místa podnikání a dalších obdobných nákladů, které vyvlastňovaný účelně vynaloží následkem a v souvislosti s vyvlastněním.

Ačkoli má přednost cena obvyklá (tržní), zohledňuje Zákon o oceňování majetku ve snaze dojít ke spravedlivému ocenění i úřední cenu. Vyjde-li úřední cena vyšší, než cena tržní, pak má cena zjištěná podle oceňovacího předpisu přednost. Za oceňovací předpis je aktuálně považován Zákon o oceňování majetku.

Zároveň je stanovena zákonná pojistka, že náhrady poskytované v rámci vyvlastnění budou stanoveny takovým způsobem a v takové výši, aby odpovídaly majetkové újmě, která se u vyvlastňovaného projeví v důsledku vyvlastnění. Toto lze aplikovat např. na situace, kdy vlastník v důsledku vyvlastnění bude nucen ukončit své podnikání. V důsledku toho mu totiž může vzniknout újma, kterou ocenění pozemku či stavby nemůže ze své podstaty zahrnout a stanovit. Např. vlastník podniká v určité lokalitě, na kterou je navázána jeho klientela, a přemístěním provozu o ni může přijít, nebo mu újmu může způsobit doba přerušení činnosti do obnovení provozu v jiné stavbě či na jiném pozemku⁴.

Nejvyšší soud⁵ k tomu judikoval, že „Smyslem tohoto požadavku je, aby výše náhrady byla zakotvena v poměrech cen nemovitostí (a práv s nimi souvisejících), jež panují v době vyvlastnění tam, kde k vyvlastnění dochází. Jinak řečeno, výše náhrady má být stanovena ve výši, která má vyvlastňovanému zajistit, aby mu nevznikla majetková újma (s přihlédnutím k místu a času)…“

Cena pozemku nebo stavby se pro účely stanovení náhrady určí vždy podle jejich skutečného stavu a účelu užití ke dni podání žádosti o vyvlastnění. Při ocenění pak nelze přihlížet k jejich zhodnocení nebo znehodnocení v souvislosti s navrženým účelem vyvlastnění.

Konkrétní stanovení náhrady na základě znaleckého posudku

Vlastník má možnost se se znaleckým oceněním svých pozemků či staveb seznámit ještě před zahájením vyvlastňovacího řízení, neboť Zákon o vyvlastnění požaduje, aby se vyvlastnitel, dříve než podá návrh na vyvlastnění, pokusil dohodnout s vlastníkem na smlouvě o získání práv k pozemku nebo ke stavbě potřebných pro uskutečnění účelu vyvlastnění. Přílohou návrhu smlouvy pak musí být znalecký posudek, podle kterého navrhl vyvlastnitel vlastníkovi cenu za získání potřebných práv k pozemku nebo ke stavbě.

V tomto případně není výslovně odkazováno na způsoby ocenění stanovené v § 10 Zákona o vyvlastnění. Lze ale usuzovat, že navržená cena má být stanovena obdobně. Těžko si lze také představit, že by znalec odpovídal ve svém znaleckém posudku na jinou otázku, než jaká je cena obvyklá a jaká je cena stanovená podle oceňovacího předpisu. Na stranu druhou není uzavření smlouvy dle § 5 Zákona o vyvlastnění vázáno na vrchnostenský přezkum či na cenu zjištěnou ve znaleckém posudku, a je tedy věcí stran, jakou finální cenu vyjednají a která bude ve smlouvě jako finální uvedena. ⁶

Nedojde-li k dohodě o výši náhrady, je nutné ji stanovit vrchnostenským rozhodnutím ve vyvlastňovacím řízení.

Znalecký posudek, který obsahuje jak obvyklou (tržní) cenu, tak i cenu zjištěnou podle Zákona o oceňování majetku účinného ke dni podání žádosti, předkládá vyvlastňovacímu úřadu navrhovatel (vyvlastnitel). Pokud v mezidobí nedošlo ke změně poměrů, lze vyjít i z posudku předkládaného s návrhem na uzavření smlouvy o získání práv k pozemku nebo ke stavbě.

Ust. § 20 odst. 1 Zákona o vyvlastnění stanoví, kdo po zahájení vyvlastňovacího řízení znalecký posudek ke stanovení výše náhrady obstarává.

Zákon o vyvlastnění požaduje, aby znalecký posudek byl vyhotovený buď na žádost vyvlastňovaného, nebo na žádost vyvlastnitele, jestliže s tím vyvlastňovaný vyslovil souhlas. Nedošlo-li k vyhotovení znaleckého posudku na žádost vyvlastňovaného a ani vyvlastnitele, stanoví se náhrada na základě posudku znalce ustanoveného vyvlastňovacím úřadem.

Zákon o vyvlastnění tedy výslovně zapojuje do stanovení náhrady vyvlastňovaného, který má přímý vliv na znalecké stanovení výše náhrady, a pokud na tato svá oprávnění rezignuje nebo je nevyužije, zajistí zjištění „objektivní a spravedlivé“ ceny vyvlastňovací úřad. Pokud by tomu tak nebylo, byl by jediným důkazem o ceně vyvlastňovaného majetku znalecký posudek, který by při zahájení řízení předložil vyvlastnitel.

Účastníkům řízení nic nebrání v tom, aby se ke znaleckým posudkům v rámci vyvlastňovacího řízení vyjádřili, a pokud k nim mají výhrady, aby je vznesli⁷.

Z ust. § 24 odst. 4 Zákona o vyvlastnění plyne, že v rozhodnutí o vyvlastnění ukládá vyvlastňovací úřad vyvlastniteli povinnost, aby nahradil vyvlastňovanému jím vynaložené náklady na vyhotovení znaleckého posudku, a určí k tomu lhůtu, která nesmí být delší než 60 dnů od právní moci výroku o vyvlastnění. Tím je garantováno, že se vyvlastňovaný nedostane do nevýhodného postavení kvůli tomu, že by náklady na znalecký posudek byl nucen hradit sám.

Pro usnadnění procesu získání znaleckého posudku se souhlasem vyvlastňovaného se nabízí např. postup, kdy vyvlastnitel vlastníka písemně informuje o svém záměru a vyzve jej, zda souhlasí se znaleckým posudkem, který mu zároveň předkládá, nebo zda souhlasí s tím, že vypracování posudku zadá vyvlastnitel, anebo zda si na náklady vyvlastnitele nechá zpracovat znalecký posudek vlastní. Pokud dojde ke shodě na některém z těchto postupů, není důvod pro to, aby vyvlastňovací úřad zadával v řízení posudek znalecký posudek vlastní.

Ústavní soud dovodil, že „… nelze kategoricky (bez dalšího) vycházet výlučně z ocenění určeného znaleckým posudkem, který ve vyvlastňovacím řízení předloží vyvlastňovaný, nýbrž je třeba vždy dospět k náhradě, která má představovat obvyklou cenu vyvlastňovaných nemovitostí a jejich případných součástí či příslušenství (§ 10 odst. 1 písm. a/ ZoV), tedy takovou cenu, která má odpovídat skutečné majetkové újmě, jež se u vyvlastňovaného projeví v důsledku odnětí vlastnického práva.“ Vyvlastňovaný totiž v řízeních argumentoval tím, že z dikce zákona má být pro stanovení náhrady relevantní pouze jím obstaraný posudek, když k vyhotovení posudku vyvlastnitele nedal souhlas.

Účastníci řízení samozřejmě nejsou z principu rovnosti účastníků omezeni ve svých důkazních návrzích a mohou v rámci řízení předkládat i vlastní znalecké posudky, se kterými se musí vyvlastňovací úřad ve svém rozhodování vypořádat, a znalecký posudek zpracovaný vyvlastňovaným nemá při tomto dokazování silnější důkazní hodnotu.

U znaleckého posudku, který vzniká se zapojením vyvlastňovaného, není zajištění přístupu k pozemku či stavbě komplikací.

Odlišná situace nastává v případě, kdy má být spravedlivá cena stanovena ve vyvlastňovacím řízení. Vyvlastňovaný a každý, kdo pozemek nebo stavbu užívá z jakéhokoliv právního důvodu nebo i bez právního důvodu, je povinen umožnit znalci ustanovenému vyvlastňovacím úřadem prohlídku pozemku nebo stavby potřebnou k vypracování posudku, jestliže mu znalec prokazatelně oznámil dobu prohlídky alespoň 3 týdny předem. Nesplní-li vyvlastňovaný tuto povinnost, znalec vypracuje posudek podle údajů, které lze opatřit jinak. Zákonnou sankcí je, že vyvlastňovaný v tomto případě nemůže vznášet námitky proti ocenění uvedenému ve znaleckém posudku.

Náklady spojené s vyhotovením znaleckého posudku ve smyslu ust. § 20 Zákona o vyvlastnění hradí vyvlastnitel.

Odchylky dle zákona o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací ⁸

Zmíněný zákon upravuje některé odchylky týkající se stanovení kupní ceny nemovitostí ve fázi získávání souhlasu s uzavřením smlouvy o získání potřebných práv k pozemku nebo ke stavbě potřebných pro uskutečnění stavby dopravní infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací⁹. Zákon o urychlení výstavby infrastruktury je považovaný ve vztahu k Zákonu o vyvlastnění za speciální¹⁰ a aplikuje se tedy na jím vymezený okruh případů přednostně.

Cílem je zajistit rychlejší průběh získání pozemků pro výstavbu infrastrukturních staveb, neboť vlastníkům je možné navrhnout odkup pozemků či staveb za ceny výrazně vyšší, než dle Zákona o vyvlastnění. Právní úprava navýšení kupní ceny se opakovaně měnila¹¹, ať se ustálila na níže uvedených koeficientech.

V uzavírané kupní smlouvě proto musí být stanovena kupní cena ve výši

1. ceny stanovené znaleckým posudkem vynásobené koeficientem 8 v případě pozemku s výjimkou stavebního pozemku, nebo
2. ceny stanovené znaleckým posudkem vynásobené koeficientem 1,15 v případě stavebního pozemku nebo stavby.

Znalecký posudek, který je podkladem pro navržení výše kupní ceny v návrhu kupní smlouvy, stanoví cenu ve výši obvyklé ceny pozemku nebo stavby, včetně všech jejich součástí a příslušenství. Ocenění se provede podle oceňovacího předpisu účinného ke dni odeslání návrhu kupní smlouvy a cena pozemku nebo stavby se ve znaleckém posudku určí vždy podle jejich skutečného stavu a účelu užití k tomuto dni; přitom se nepřihlédne k jejich zhodnocení nebo znehodnocení v souvislosti s tím, že jsou určeny k uskutečnění stavby dopravní infrastruktury. Při ocenění se rovněž nepřihlédne k navýšení obvyklé ceny jiného pozemku nebo stavby o shora uvedené koeficienty.

Alternativní vyrovnání – naturální náhrada

Zákon o vyvlastnění umožňuje výslovnou odchylku od poskytnutí náhrady za vyvlastnění v penězích. Jde o případy, kdy na základě dohody souhlasí vyvlastňovaný i vyvlastnitel s poskytnutím jiného pozemku nebo stavby.

Poskytnutím jiného pozemku nebo stavby nemusí být nárok vyvlastňovaného plně uspokojen, neboť málokdy budou směňované pozemky či stavby stejného rozsahu, kvality apod. Proto je nutné směňované pozemky znalecky ocenit a určit, zda vyvlastňovanému nebude poskytnutím jiných pozemků či staveb způsobena újma, a pokud ano, musí být jeho zbylý nárok uspokojen finanční náhradou v souladu s výše uvedenými zákonnými pravidly, přičemž povinnost k úhradě náhrady je stanovena ve výroku rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu.

Vyvlastňovací úřad také svým rozhodnutím určí, jaký pozemek nebo stavba přechází na základě dohody účastníků do vlastnictví vyvlastňovaného. Obsah dohody je tím vtělen do správního rozhodnutí, jehož právní mocí nabývá vyvlastňovaný vlastnické právo k pozemku či stavbě. Pravomocné rozhodnutí o vyvlastnění zasílá vyvlastňovací úřad k zápisu do katastru nemovitostí příslušnému katastrálnímu úřadu.

Pro úplnost dodávám, že speciální ustanovení o naturální náhradě při vyvlastnění obsahuje i zákon č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu (dále jen „Zákon o podpoře sportu“), jenž v § 7 stanoví, že „Má-li být za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem vyvlastněno sportovní zařízení (budova, pozemek, jejich soubor nebo jiné objekty zřízené nebo vyhrazené k provozování sportu), lze vlastníku sportovního zařízení poskytnout náhradu ve formě věcného plnění ve srovnatelném rozsahu a kvalitě.“ Zákon o podpoře sportu zde ovšem nestanoví povinnost vlastníka toto vyrovnání přijmout a zmíněným ustanovením není založen režim odlišný od režimu obsaženém v Zákoně o vyvlastnění ¹².

Placení náhrad

Náhrady podle Zákona o vyvlastnění je vyvlastnitel povinen poskytnout jednorázově a v penězích, a to ve lhůtě stanovené v rozhodnutí o vyvlastnění. Tato lhůta nesmí být delší jak 60 dnů od právní moci výroku o vyvlastnění.

Zákon o vyvlastnění rozlišuje v rámci rozhodování o vyvlastnění dva druhy výroků. Prvním je výrok o vyvlastnění, kterým se odjímá původnímu vlastníkovi jeho vlastnické právo. Druhým výrokem je výrok o výši náhrad za vyvlastnění.

Pokud je podáno odvolání pouze do výroku o náhradách a rozhodnutí ve výroku o vyvlastnění nabude právní moci, nemá to odkladný účinek k úhradě náhrady stanovené v rozhodnutí. Odvolací orgán nesmí v odvolacím řízení změnit výrok o náhradě v neprospěch vyvlastňovaného (ani třetích osob – např. zástavního věřitele). Bude-li následně pravomocně stanovena v přezkumném řízení náhrada vyšší, vyvlastnitel vyrovná rozdíl nejpozději do 30 dnů od právní moci rozhodnutí.

Neposkytne-li vyvlastňovaný součinnost k úhradě přiznané náhrady (např. nesdělí číslo účtu), je vyvlastnitel oprávněn složit náhradu do soudní úschovy, čímž se považuje jeho povinnost za splněnou. To platí i v případě, že osoba oprávněná k náhradě není známa nebo není znám její pobyt.

Neuhrazení náhrad má závažný právní důsledek. Vyvlastňovaný je oprávněn podat návrh, aby vyvlastňovací úřad rozhodl, že provedené vyvlastnění se zrušuje. Postačí tvrdit, že vyvlastnitel neuhradil náhrady ani v dodatečné lhůtě 30 dnů. Uvedené může být prokázáno i výpisem z účtu, na který požadoval vyvlastňovaný uhradit náhradu. Vyvlastnitel se naopak může v řízení bránit a prokazovat, že náhrady v souladu s rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu poskytl.

Vyvlastňovaný má ovšem možnost s ohledem na pravomocně a vykonatelně uloženou povinnost domáhat se úhrady přiznané náhrady i v exekučním řízení.

Soudní přezkum výše náhrad

Listina základních práv a svobod zaručuje každému možnost domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Jinak tomu není ani v případě vyvlastnění.

Zákon o vyvlastnění přezkum rozhodnutí ve vyvlastňovacím řízení rozděluje do dvou větví. V první je přezkoumáváno samotné rozhodnutí o vyvlastnění práv k pozemku nebo ke stavbě, v druhé zase výrok o náhradě za vyvlastnění. Obě řízení ale mohou být zahájena jen na kvalifikovaný návrh (žalobu) účastníka vyvlastňovacího řízení.

Podle ust. § 28 odst. 1 věty druhé Zákona o vyvlastnění platí, že výrok o náhradě za vyvlastnění lze projednat v občanském soudním řízení s tím, že příslušným soudem v prvním stupni je soud krajský.

Soud při určování výše náhrady zohlední všechny okolnosti tak, aby dospěl ke spravedlivé náhradě. Soud je dokonce oprávněn stanovit i jinou výši náhrady, než stanovil vyvlastňovací úřad. Je však vázán zákonnými mantinely. Soud je oprávněn, ale zároveň i povinen, v odůvodněných případech stanovit částku vyšší s přihlédnutím k mimořádným vlastnostem vyvlastňovaného pozemku nebo stavby, popřípadě k mimořádným okolnostem věci. Výši náhrady stanovené vyvlastňovacím úřadem lze v soudním řízení zvýšit o

1. částku v maximální výši 40 % ze stanovené ceny, ke zmírnění tvrdosti vyvlastnění, zohledňující i délku vlastnictví pozemku nebo stavby více než 15 let od nabytí za úplatu,
2. částku v maximální výši 10 % ze stanovené ceny v případě polohy pozemku nebo stavby v zastavěném území,
3. částku v maximální výši 10 % ze stanovené ceny v případě polohy pozemku nebo stavby v území se zvláštní architektonickou hodnotou, případně se zvláštní historickou hodnotou, nebo
4. částku v maximální výši 20 % ze stanovené ceny v případě významu pozemku nebo stavby pro podnikatelskou činnost.

Zákon nevylučuje kumulaci jednotlivých výše uvedených zhodnocení.

V poslední části článku bude pojednáno o procesních mechanismech, které jsou stěžejní pro úspěšné projednání návrhu na vyvlastnění, a také o možnostech a zásadách soudního přezkumu rozhodnutí vydaných ve vyvlastňovacím řízení.

• ¹ Viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2014, č.j. 7 As 174/2014
• ² Obdobné postupy platí i v případě stanovení náhrady pro případy, kdy dochází k omezení vlastnického práva k pozemku nebo stavbě zřízením věcného břemene nebo dochází-li k odnětí nebo omezení práva odpovídajícího věcnému břemenu
• ³ Viz nález Ústavního soudu sp.zn. II. ÚS 1135/14, ze dne 30. 6. 2016
• ⁴ Navýšení náhrady v obdobných případech může být založeno rozhodnutím soudu, jak bude dále uvedeno
• ⁵ Viz rozsudek NS ČR sp. zn. 21 Cdo 3380/2014, ze dne 8. 3. 2016
• ⁶ Je nutné mít na paměti, že dle § 5 odst. 4 Zákona o vyvlastnění platí, že „Smlouva o získání potřebných práv k pozemku nebo ke stavbě podle odstavce 1 musí založit právo vyvlastňovaného na vrácení převedených práv, pokud nebude zahájeno uskutečňování účelu převodu do 3 let od uzavření smlouvy.“
• ⁷ Viz např. § 36 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád
• ⁸ Zákon č. č. 416/2009 Sb.
• ⁹ Tento postup se ovšem netýká energetické infrastruktury, v ostatních případech se aplikuje na situace, kdy je nabyvatelem Česká republika nebo právnická osoba zřízená zákonem nebo zřízená nebo založená státem, vůči níž je stát ovládající osobou
• ¹⁰ Viz např. usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 7. 2013, č.j. II.ÚS 3951/12
• ¹¹ Např. do 30. 9. 2014 se cena nestavebního pozemku navyšovala o 100%, do 30. 4. 2014 se navyšovala koeficientem 16. Nyní činí koeficient 8.
• ¹² Dané ustanovení reflektovalo právní úpravu vyvlastnění do roku 2006 (obsaženou primárně ve stavebním zákoně), kdy možnost náhrady za vyvlastnění jinak než v penězích mohl stanovit pouze zvláštní zákon