Mediační princip v územním plánování
Článek představuje princip procesu mediace, který je úspěšně využíván v oblasti řešení právních sporů. Z právního prostředí převádí metodiku mediace na problematiku územního plánování a stanovuje základní požadavky na takový proces. Uvádí poznatky Rakouské ekonomické školy o distribuci informací ve společnosti do územně plánovacího procesu.
Abstrakt
Práce navrhuje základní požadavky pro vytvoření mediační instituce v územním plánování. Aplikuje poznatky Rakouské ekonomické školy na systém územního plánování. Posuzuje současný systém územního plánování, jeho hierarchii, rozhodovací proces, roli veřejnosti a roli soukromých vlastníků a investorů v tomto systému.
Pro zlepšení procesu územního plánování zavádí mediační princip, který upravuje postavení účastníků územního plánování. Podstatou mediačního principu je lepší využití jedinečných znalostí a postavení tří základních stran procesu, tedy investorů, veřejnosti a veřejné správy. Umožnění produktivního dialogu mezi všemi zúčastněnými stranami zefektivňuje celý proces územního rozvoje.
1. Úvod
V městském prostředí tráví lidé většinu svého času a toto prostředí tak má obrovský vliv na jejich životy a chování. Tomu, jak by toto prostředí mělo vypadat, je však věnováno velmi málo úsilí. Toto úsilí je navíc vykládáno velmi neefektivně a neplní svůj účel. Mezi lidmi převažuje názor, že územní plánování je odbornou disciplínou, ve které nemohou mít slovo. Uživatelé prostředí se tak na jeho plánování a rozvoji podílí minimálně.
Za optimální nelze považovat ani vzájemné postavení obyvatel a developerů. Na developery je obvykle nahlíženo velmi negativně. Přívětivější prostředí územního plánování dokáže zajistit lepší výsledek pro všechny zúčastněné strany. Za přívětivější prostředí lze považovat takové prostředí, kde může být hlas každé zúčastněné osoby a instituce vyslyšen a implementován.
Aktivní účast na plánovacím a rozhodovacím procesu má pozitivní vliv na efektivitu a kvalitu územního rozvoje. Kvalitní územní rozvoj má pozitivní vliv na udržitelný hospodářský a společenský rozvoj.
2. Teoretická část
Poslání a efektivita územního plánování
Hlavním cílem územního plánování je „vytváření předpokladů pro výstavbu a udržitelný rozvoj území.1 Tyto předpoklady spočívají ve vyváženém vztahu životního prostředí, hospodářského rozvoje a soudržnosti obyvatel. Jako udržitelný chápe zákon takový stav, který uspokojuje potřeby současné generace, bez toho, aby ohrožoval podmínky života a potřeby dalších generací. Cíle územního plánování tak vymezují pouze kolektivní zájmy, bez zahrnutí zájmů jednotlivých fyzických nebo právnických osob.
Samotné hodnocení efektivity však v zákoně zmíněno není. Centrální plánování a monopolní postavení územních plánů znamená absenci konkurenčních návrhů. Bez vzájemného porovnání většího množství variant však efektivitu nemůžeme určit. Efektivitu lze určovat pouze u konkrétních rozvojových plánů, nikoliv u normativního systému.
Efektivní systém územního plánování je takový, který umožní dynamický rozvoj v prostředí flexibilních plánů, při dodržení dlouhodobých podmínek. Musí být zajištěna flexibilita v čase, v cílových skupinách a ve vztahu ke změnám podmínek.
Využití znalostí ve společnosti
Důvodem nemožnosti a nefunkčnosti centrálního plánování je nedostupnost vstupních dat pro ekonomický kalkul centrální autoritě. Tato data se nikdy nevyskytují v koncentrované podobě, nýbrž pouze v podobě rozptýlených útržků dostupných různým jedincům. Problémem je tak zajištění co nejlepšího využití všeobecně známých zdrojů pro účely, jejichž relativní důležitost znají jen tito jedinci.2
Ekonomické plánování je možné definovat jako komplex vzájemně propojených rozhodnutí o alokaci zdrojů. Účinnost systému plánování tak bude záviset na tom, do jaké míry je možné využít existujících znalostí. V závislosti na druhu znalostí tak může být účinnější rozhodování na úrovni centrální (odborné) autority, nebo na úrovni jednotlivců. Pokrok vědy v tomto případě způsobuje efekt, kdy jsou odborné znalosti považovány za jediný relevantní druh znalostí. Vedle těchto však existují také znalosti zvláštních okolností prostoru a času. Tyto znalosti pak lze využít pouze v tom případě, ponecháme-li rozhodovací proces na úrovni jedinců.3
Absence těchto unikátních znalostí znamená malou odolnost centrálních plánů vůči změnám. Konkrétní plán může fungovat jen do té doby, dokud se neobjeví změna, která by ho zneplatnila. V závislosti na podrobnosti takového plánu se liší závažnost změn, kterým může odolávat bez potřeby změny.4
Centrální plánování navíc pracuje převážně se statistickými daty. Tato data jsou následně aplikována na jednotlivce. Ze své podstaty nemůže centrální plánování pracovat s unikátními daty o prostoru a čase. Z této povahy vyplývá velmi malá odolnost centrálních plánů proti změnám.5
Územní plánování může být efektivní pouze v případě, kdy mohou jednotlivci snadno předat své unikátní znalosti a podílet se tak na rozhodovacím procesu s dostatečnou pružností.
Optimální velikost územních celků
Možnost efektivně se podílet na plánování a řízení určité skupiny vychází z relativní vzdálenosti konkrétní osoby k osobě, která se na plánování a řízení podílí přímo. Tato relativní vzdálenost bývá obvykle vyjádřena počtem mezilehlých osob, které mohou zprostředkovat kontakt nebo předání informace.
Vzájemnou relativní vzdáleností dvou osob se zabývá matematická topologie. Na základě vnitřního uspořádání skupin může být tato vzdálenost větší či menší. V populární literatuře se uvádí fakt, že pro spojení libovolných dvou osob ve světě stačí pouze 6 mezičlánků. Tento počet vychází z lidské psychiky a z počtu blízkých přátel člověka.
Za efektivní pro občanskou participaci se považuje relativní vzdálenost 2. stupně, tedy takový stav, kdy se konkrétní osoba může spojit s osobou přímo se podílející na řízení za využití pouze jedné další osoby.6 Relativní vzdálenost při řízení ilustruje tabulka 1:
| 0. Stupeň – 0 mezičlánků | Osoba zná někoho, kdo se podílí na řízení |
| 1. Stupeň – 1 mezičlánek | Osoba se přímo podílí na řízení |
| 2. Stupeň – 2 mezičlánky | Osoba zná někoho, kdo zná někoho, kdo se podílí na řízení |
Velikost skupiny, ve které existuje vztah maximálně 2. stupně (ve které se každý může na řízení podílet s maximálně 2 mezičlánky), je statistickým modelem a v závislosti na použité metodice se liší. Všechny modely ovšem tuto velikost vymezují mezi 5 000 a 10 000 osobami.7
Teorie sociální změny podle F. A. Hayeka
Držitel Nobelovy ceny za ekonomii8 Friedrich August von Hayek ve svém díle Intelektuálové a socialismus9 přinesl novátorský pohled na průběh sociálních změn ve společnosti. Principy, které původně pozoroval v dějinách socialistických zemí a později rozvinul v obecnou teorii sociální změny, položily základ fungování mnoha organizací usilujících o společenskou změnu.
Nejen v socialistických zemích, ale ve většině zemí západní kultury převládá obecný názor, že vliv intelektuálů má na chod každodenní politiky zanedbatelný vliv. Hayek ovšem pozoroval, že v zemích se socialistickým zřízením,10 tomuto zřízení předcházelo období, v němž byly socialistické ideály zastávány pouze mezi nejaktivnějšími intelektuály.
Hayek ve svém díle sám zmiňuje, že pojem intelektuál není příliš vhodný, protože je obecně asociován s jiným významem. Takový intelektuál nemusí být nutně zvlášť inteligentní a nemusí mít odborné znalosti v daném oboru. Mohou jimi být novináři, učitelé, politici, přednášející, publicisté, komentátoři, spisovatelé nebo umělci.11 Intelektuál je v tomto případě člověk, který dokáže zprostředkovat myšlenku široké veřejnosti. Takový člověk nemusí být odborníkem ani akademikem, má však dostatečné intelektuální podklady proto, aby předal určitou myšlenku dále.
Pro synergické spojení obyvatel s řídícími orgány je nutná existence mezistupně. Takový mezistupeň musí inspirovat nápady mezi obyvateli a pomoci jim je přetavit v reálně uskutečnitelný plán. Musí jít o takovou instituci, která působí jako mediátor mezi lidmi, developery a úřady.
3. Mediační princip v územním plánování
Význam mediace
Pokud má docházet k produktivnímu dialogu, a ne pouze k vzájemnému vyjednávání, musí se tyto články navzájem pochopit a považovat za rovnocenné partnery. V současnosti panující vzájemná nevraživost mezi obyvatelstvem a developery je kontraproduktivní a ve výsledku přináší mnohem horší výsledky. Každá z těchto skupin má v procesu územního rozvoje unikátní postavení. Toto postavení ukazuje tabulka 2:
| Obyvatelstvo | Lokální informace, znalost prostředí, plátce |
| Developer | Investor, zpracovatel projektu |
| Správní orgány | Rozhodující postavení, úprava podmínek |
V procesu územního rozvoje nemusí být vždy patrný rozdíl mezi větším developerem a jednotlivou soukromou osobou. Platná legislativa užívá pojmu stavebník pro všechny žadatele o stavební povolení nebo ohlášení bez rozdílu. Pro účely mediačního principu není za developera považován například jednotlivec budující pouze dílo malého rozsahu. Za kritérium zařazující záměr jako dílo malého rozsahu lze považovat záměr, pro který postačuje územní souhlas.12
Cíle mediace a její účastníci
Cílem mediačního principu je vytvořit prostředí pro produktivní dialog mezi všemi účastníky územního plánování a rozvoje. Mediace umožňuje v obecné sféře docílit několika pozitivních aspektů, kterých v současném systému docíleno není. Je umožněno zohlednit i takové zájmy, kterým by nebyla v běžném řízení věnována pozornost. Jedná se zejména o nenárokové požadavky a zájmy v územním rozvoji. Dále mediace umožňuje zkrátit celkovou dobu přípravného procesu, a tím i snížit náklady jak na straně developera, tak na straně veřejné správy. Za přínos lze považovat také obecné zlepšení vzájemných vztahů mezi subjekty.
Můžeme rozlišit několik skupin účastníků mediačního procesu v závislosti na jejich specifickém postavení. Pro různé projekty se může rozdělení částečně lišit, popřípadě se skupiny mohou překrývat. Skupiny účastníků nejednají jednomyslně, jsou souborem mnoha fyzických i právnických osob s individuálními zájmy.
První specifickou skupinou účastníků je veřejnost. Může být zastoupena jak individuálními fyzickými osobami, tak například občanskými spolky. Veřejnost v tomto smyslu není investorem a sleduje zpravidla pouze vlastní zájem. Druhou skupinou sledující vlastní zájmy jsou subjekty s existujícími konkrétními zájmy v území. Jde například o majitele větších staveb, obchodů, nebo technické infrastruktury. Tato skupina má zpravidla zájem na zajištění funkčnosti a kontinuity vlastních staveb a činností. Samostatnou skupinou účastníků jsou developeři. Jsou motivováni ekonomickým ziskem a zpravidla nemají existující zájmy ve stávajícím území.
Zcela samostatně stojí orgány veřejné správy. Z hlediska pozice je třeba v územním plánování rozlišovat státní správu a samosprávu. Zatímco úkolem státní správy je dbát na dodržování legislativního rámce výstavby, vést územní a stavební řízení a naplňovat úkoly územního plánování, postavení samosprávy je odlišné. Samospráva je odpovědna svým voličům a reprezentuje lokální zájem. Může tak často stát v opozici vůči státní správě.
Proces mediace
V projektovém managementu se rozlišuje 5 základních fází mediace. Rozdělení těchto fází a jejich obsah ukazuje následující tabulka:
| Zahájení mediace | Obeznámení účastníků s metodou |
| Informační fáze | Představení požadavků a stanovisek |
| Porozumění postojům a zájmům | Vysvětlení požadavků a stanovisek |
| Hledání řešení | Kreativní fáze, vyhodnocení návrhů |
| Finální návrh | Realizace detailního návrhu |
Při zahájení mediace probíhá obeznámení všech účastníků s principem mediace, s rolí mediátora a k detailnímu vysvětlení celého procesu. Pochopení postupů a struktur je klíčové pro správné fungování celého procesu. Během této fáze také dochází k vzájemnému seznámení zúčastněných stran.
Během informační fáze představuje každá strana svoje záměry, požadavky a přání. Mediátor získané informace shromažďuje a strukturuje pro další použití. Pro informační fázi není nezbytně nutná přítomnost stran na jednání. Předání požadavků a seznámení ostatních stran s nimi je možné provést dálkově. Takový postup je důležitý zejména v územním plánování, kde se jedná o obsáhlé dokumenty vyžadující dlouhou dobu k analýze.
Třetí fáze je prvkem chybějícím v současném systému územního plánování. Vysvětlení motivů pro dané požadavky často umožní najít řešení tam, kde se zdálo nemožné. Může jít například o využívání ploch v omezeném čase, kdy mimo toto období jsou dostupné ostatním stranám.
Na tuto fázi navazuje fáze kreativní. Právě během této fáze je nejdůležitější instituce odborného mediátora, který dokáže pracovat se všemi požadavky naráz. Využitím této instituce dochází k zásadnímu zkrácení celého procesu, protože dokáže vytvořit přechod mezi různými technickými a technologickými požadavky na území. Jedná se například o vzájemný vztah uličního prostoru, pozemních komunikací a inženýrských sítí.
V závěrečné fázi mediace je připraven detailní návrh v podobě zohledňující všechny požadavky všech stran. Jedná se o technický dokument, který je možné využít prakticky v procesu územního plánování, což u ideových studií nebývá obvykle možné.
4. Závěr
Instituce mediátora v plánovacím a realizačním procesu přinese pozitivní efekt v případě, že bude schopen zprostředkovat empatickou spolupráci mezi všemi články podílejícími se na územním rozvoji, tedy obyvateli, developery a správními orgány. Účast veřejnosti v návrhové fázi územního plánování se dostává do popředí v různých zemích světa, zejména pak v USA, Turecku, Španělsku, Dánsku a ve Spojeném království. Významnou roli zde hrají uznávaná architektonická studia, která fungují zároveň i jako tzv. think-tank. Ukázkovým příkladem může být práce studia Zaha Hadid Architects.
Ideální osobou pro zprostředkování vzájemného dialogu mezi všemi články se jeví taková osoba, která dokáže chápat motivy a postupy všech článků. Přitom je také důležitým aspektem její schopnost motivovat k takovému dialogu všechny účastníky procesu.
Musí jít o osobu schopnou myšlenkově obsáhnout znalosti urbanismu, dopravního inženýrství, inženýrských sítí, nebo krajinotvorby na straně jedné, ale také znalosti ekonomie, investování a legislativního prostředí na straně druhé. Nesmí chybět ani znalosti práce s lidmi.
5. Bibliografie
- ALEXANDER, Christopher. The Timeless Way of Building. 17. print. New York [u.a.]: Oxford Univ. Press, 1977a. ISBN 978-019-5024-029.
- ALEXANDER, Christopher, Sara ISHIKAWA a Murray SILVERSTEIN. A pattern language: towns, buildings, construction. 1. New York: Oxford University Press, 1977b. ISBN 978-019-5019-193.
- AYN RAND, a Alan WITH ADDITIONAL ARTICLES BY NATHANIEL BRANDEN. Capitalism, the unknown ideal. Centennial ed., 38. Signet printing. New York: New American Library, 1967. ISBN 978-045-1147-950.
- BUTLER-BOWDON, Tom. 50 prosperity classics: attract it, create it, manage it, share it : wisdom from the best books on wealth creation and abundance. Boston: Nicholas Brealey Pub., 2008. ISBN 978-1-85788-504-0.
- HAYEK, Friedrich. Individualism and economic order. Pbk. ed. Chicago: University of Chicago Press, 1980. ISBN 0226320936.
- HAYEK, Friedrich a Bruce CALDWELL. Socialism and war: essays, documents, reviews. Liberty Fund pbk. ed. Indianapolis, Ind.: Liberty Fund, 2009. ISBN 978-0-86597-743-3.
- Zákon č. 183/2006 Sb.: o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). In: . Česká republika, 2006.
Poznámky
1 Zákon č. 183/2006 Sb. ... Zpět
2 HAYEK, Friedrich. Individualism and economic order. ... Zpět
3 HAYEK, Friedrich a Bruce CALDWELL. Socialism and war. ... Zpět
4 BUTLER-BOWDON, Tom. 50 prosperity classics. ... Zpět
5 AYN RAND, a Alan WITH ADDITIONAL ARTICLES BY NATHANIEL BRANDEN. Capitalism, the unknown ideal. ... Zpět
6 ALEXANDER, Christopher. The Timeless Way of Building. ... Zpět
7 ALEXANDER, Christopher, Sara ISHIKAWA a Murray SILVERSTEIN. A pattern language. ... Zpět
8 Tzv. Nobelova pamětní cena za ekonomii není oficiálně Nobelovou cenou, jelikož ekonomie nebyla zmíněna v Nobelově odkazu. Oficiální název je Cena Švédské národní banky za rozvoj ekonomické vědy na památku Alfreda Nobela. ... Zpět
9 HAYEK, Friedrich a Bruce CALDWELL. Socialism and war. ... Zpět
10 Hayek a ekonomové Rakouské školy považují za socialistický takový stát, ve kterém můžeme pozorovat vysokou míru přerozdělování a tržní regulace, nebo velmi silné postavení státu. Z této definice jsou socialistickými státy drtivá většina zemí západní Evropy i USA. ... Zpět
11 HAYEK, Friedrich a Bruce CALDWELL. Socialism and war. ... Zpět
12 Zákon č. 183/2006 Sb. ... Zpět
This paper aims to outline basic requirements for the creation of the mediating institution in the urban planning process. It applies the work of the Austrian School of Economics on the urban planning system. It reviews the current state of the system of urban planning, it’s hierarchy. Decision-making process, the role of public, and the role of private investors and developers. To increase the quality of the urban planning process, it establishes the principle of mediation, which aims to change the positions of all sides involved. The core of the mediation principle is to use the unique knowledge and position of the three main sides of the process, being developers, public, and public administration. Establishing of a productive dialogue between all sides can create a more effective urban development.
