Komentář ke změně nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací
Hodnoty akustického tlaku A a ekvivalentní či maximální hladiny akustického tlaku A slouží v nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací jako kritéria k vyjadřování hlukových limitů. Tyto limity jsou zde modifikovány s přihlédnutím k rušivým a škodlivým účinkům hluku ve venkovním prostoru, na pracovištích a ve stavbách pro bydlení a stavbách občanského vybavení. Vláda dne 15. 6. 2016 schválila návrh, kterým se mění nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Tato novela nařízení vlády reaguje především na změny zakotvené v novele zákona o ochraně veřejného zdraví, platné od 1. 12. 2015.
Úvod
Nařízení vlády č. 217/2016 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací (dále jen změna nařízení vlády), je prováděcím právním předpisem k zákonu č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví. Zákon ve znění jeho novely, přijaté pod č. 267/2015 Sb., umožňuje v § 30 odst. 1 a 2 vydat prováděcí právní předpis k úpravě hygienických limitů, v § 30 odst. 3 ke stanovení, co se považuje za prostor významný z hlediska pronikání hluku, a v § 77 odst. 5 ke stanovení, co se považuje za prokazatelné navýšení hluku. Tyto hygienické limity souvisejí s rušivými a škodlivými účinky hluku ve venkovním prostoru a ve stavbách pro bydlení a stavbách občanského vybavení. Změna nařízení vlády je současně prováděcím právním předpisem k zákonu č. 309/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů, kterým se upravují další požadavky bezpečnosti a ochrany zdraví při práci v pracovněprávních vztazích a o zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při činnosti nebo poskytování služeb mimo pracovněprávní vztahy. Uvedený zákon v § 7 odst. 7 umožňuje vydání prováděcího právního předpisu ke stanovení rizikových faktorů pracovních podmínek, jejich členění, hygienických limitů, způsobu jejich zjišťování a hodnocení ke stanovení minimálního rozsahu opatření k ochraně zdraví zaměstnance. Tyto hygienické limity souvisejí s rušivými a škodlivými účinky hluku na pracovištích. Pokud shrneme tato základní fakta, tak stávající nařízení vlády č. 272/2011 a jeho změna ve formě nařízení vlády č. 217/2016 Sb. představují prováděcí předpisy zejména k zákonu o ochraně veřejného zdraví a současně k nařízení vlády, jež upravuje další požadavky bezpečnosti a ochrany zdraví při práci v pracovněprávních vztazích.
Sousedský hluk a ostatní souvislosti
Změna nařízení vlády ruší pojmy, které byly navázány na novelu zákona o ochraně veřejného zdraví – např. pojem sousedský hluk. Tím byl pouze potvrzen výklad, že akustický komfort bydlení je plně v kompetenci stavebních úřadů, které mají zhodnotit základní požadavek ochrany proti hluku v rámci řízení podle stavebního zákona. Tento základní požadavek na stavby má být řešen správným návrhem a realizací dělicích konstrukcí staveb. Orgánům ochrany veřejného zdraví nepřísluší hodnocení zvukové izolace v budovách. V §2 odst. p) je uvedeno, že stacionárními zdroji hluku jsou zejména stavby, objekty, provozovny a areály sloužící průmyslové a zemědělské výrobě, obchodní a administrativní činnosti a službám, včetně dopravy v těchto areálech, nepohybující se stroje a zařízení pevně fixované na své místo nebo ty, jejichž akční rádius je při pracovním nasazení omezen, dále přenosné a převozné stroje a zařízení, které se při svém použití jako celek nepohybují; za stacionární zdroje hluku se pro účely tohoto nařízení nepovažují zdroje související s činnostmi spojenými s běžným užíváním bytu, bytového domu, rodinného domu, stavby pro rodinnou rekreaci a pozemků k nim náležejících, s výjimkou zařízení pro větrání a vytápění. V tomto smyslu lze očekávat, že hygienická služba v souvislosti s novelou rezignuje na dozor nad sanitárním hlukem (např. hluk ze splachování, sprchování, napouštění vany atd.), který je častým předmětem stížností v bytových domech.
Zároveň zaniká odstavec konstatující, že nařízení vlády se netýká hluku a vibrací, jež jsou způsobené prováděním a nácvikem hasebních, záchranných a likvidačních prací, jakož i bezpečnostních a vojenských akcí, dále akustickými výstražnými signály, které souvisejí s bezpečnostními opatřeními či záchranou lidského života, zdraví a majetku, anebo hluku působeného povrchovou vodou přelivem přes vodní díla sloužícím k nakládání s vodami. Předcházející novela zákona o veřejném zdraví v oblasti hluku, na kterou změna nařízení vlády reaguje, vyvolala sama o sobě diskuse k navrhovaným opatřením na ochranu obyvatel před hlukem. Velmi emotivním byl návrh, aby zdroje hluku, jejichž provozovatelé prokážou, že již nemohou učinit žádná další opatření k jeho snížení, a zároveň hluk nepřekračuje limity alespoň uvnitř okolních budov, dostaly trvalou výjimku. Jednalo by se například o intenzivně využívané silnice ve městech, které jsou zároveň ulicemi s obytnou zástavbou, jejíž přirozenou součástí je venkovní chráněný prostor, který prakticky hraničí s komunikací (2 m od fasády). Tento kontroverzní návrh změny zákona o ochranně veřejného zdraví nakonec schválen nebyl, a tak se nemohl přenést do změny nařízení vlády o hluku.
Prostor významný z hlediska pronikání hluku
Další změnou, kterou přináší nařízení vlády č. 217/2016 Sb., a která stojí za zmínku, je nový pojem „prostor významný z hlediska pronikání hluku z venkovních prostor do vnitřních chráněných prostor staveb“. Tato definice je uvedena nově pod bodem s) v § 2 základní pojmy – pro účely tohoto nařízení se rozumí prostorem významným z hlediska pronikání hluku prostor před výplní otvoru obvodového pláště stavby zajišťující přímé přirozené větrání, za níž se nachází chráněný vnitřní prostor stavby, pokud tento chráněný prostor nelze přímo větrat jinak. Tento nový pojem má vazbu na zákon o ochraně veřejného zdraví, který v § 30 uvádí, že chráněným venkovním prostorem staveb se rozumí prostor do vzdálenosti 2 m před částí jejich obvodového pláště, významný z hlediska pronikání hluku zvenčí do chráněného vnitřního prostoru bytových domů, rodinných domů, staveb pro předškolní a školní výchovu a vzdělávání, staveb pro zdravotní a sociální účely, jakož i funkčně obdobných staveb, se závěrečným konstatováním, že co se považuje za prostor významný z hlediska pronikání hluku, stanoví prováděcí právní předpis (nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací).
Hluk na pracovišti
Další oblast změn se týká části č. 2 Hluk na pracovišti. Zde je formulováno celkem devět formálních změn odstavců, jež doplňují a upřesňují hodnocení expozice hluku na pracovištích včetně detailů zahrnujících náhradu termínu „zařízení závodní preventivní péče“ za „poskytovatel pracovnělékařských služeb“. Lze se domnívat, že tyto změny nevyvolají žádné problémy a budou pouze nově brány v potaz specialisty, kteří se zabývají hlukem v pracovním prostředí, který dle názoru autora není veřejností diskutován, na rozdíl od hluku v chráněném venkovním a vnitřním prostoru staveb.
Hluk s výrazně informačním charakterem
V § 11 odst. 2 se věta druhá v původním znění: „V případě hluku s tónovými složkami, s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích a dráhách, a hluku s výrazně informačním charakterem, se přičte další korekce −5 dB“ nahrazuje větou: „V případě hluku s tónovými složkami, s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích, dráhách a z leteckého provozu, se přičte další korekce −5 dB.“ Nově tedy nelze aplikovat korekci −5 dB na hluk s výrazně informačním charakterem (např. řeč). Podobná změna je v § 11 odst. 3 a § 12 odst. 3. Zánik korekce −5 dB v případě hluku s výrazně informačním charakterem se dotkne hodnocení hlučnosti provozu restauračních zařízení v noční době.
Účelové komunikace
§ 12 odst. 1 ve větě třetí se zněním: „Pro hluk z dopravy na pozemních komunikacích, s výjimkou účelových komunikací, a dráhách a pro hluk z leteckého provozu, se ekvivalentní hladina akustického tlaku A LAeq,T stanoví pro celou denní (LAeq,16h) a celou noční dobu (LAeq,8h)“ se slova „s výjimkou účelových komunikací,“ zrušují. Pozn.: Účelová komunikace je podle § 7 Zákona o pozemních komunikacích (13/1997 Sb.) označení pro kategorii pozemních komunikací, které slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. ČSN 73 6100 Názvosloví silničních komunikací definuje účelovou komunikaci podobně: „Účelová komunikace je pozemní komunikace umožňující dopravní spojení výrobního závodu, uzavřených prostorů, osamělých objektů apod. se sítí silnic a místních komunikací nebo vytvářející dopravní spojení uvnitř uzavřených prostorů a objektů; může být zcela nebo částečně nepřístupná veřejnému provozu.“
Stará hluková zátěž
Upravena je též definice staré hlukové zátěže a jsou upřesněna pravidla pro aplikaci tohoto institutu. Bylo stanoveno, že základní hygienický limit s korekcí +20 dB na starou hlukovou zátěž je možné aplikovat na pozemní komunikace a dráhy uvedené do provozu před rokem 2001 pouze dočasně, a to dokud nedojde k navýšení hluku z jejich provozu o více než 2 dB. Pokud tato situace nastane a limit staré hlukové zátěže již nelze uplatnit nebo je překročen, má provozovatel zdroje hluku povinnost přijmout ke snížení hluku příslušná opatření. Zde je vhodné zmínit, že zavedení staré hlukové zátěže do hlukové právní úpravy v roce 2000 bylo realizováno ve snaze napravit předcházející stav platný od roku 1977 (přežitá vyhláška č. 13/1977 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací a směrnice 41 Nejvyšší přípustné hodnoty hluku a vibrací), kdy povinnosti fyzických i právnických osob v oblasti ochrany zdraví před hlukem byly stanoveny pouze vyhláškou a navazujícími, tzv. hygienickými předpisy, které stanovovaly hygienické limity hluku i způsob hodnocení hluku v pracovním i komunálním prostředí.
Původní právní úprava platná v období 1977–2000 neumožňovala tehdejší situaci právně řešit. Historicky vzniklé nevyhovující stavy hlučnosti byly sice na jedné straně zcela nepřípustné, na straně druhé ale, vzhledem k nemožnosti je řešit globálně (protože by to v konečném důsledku znamenalo uzavřít komunikace v obcích), nebyl tento nevyhovující stav řešen. Přitom již v letech osmdesátých bylo při hlukovém mapování i měření zjištěno, že platné limity hluku jsou na hlavních komunikacích okresních a krajských měst včetně Prahy překračovány. Starou hlukovou zátěž je třeba vnímat jako starou ekologickou zátěž. Dlouhodobě neřešený problém hluku z dopravy nemohl být v roce 2000 ihned vyřešen, a tak se stará hluková zátěž přijala jako faktická výchozí úroveň hluku pro postupné zlepšování v budoucnosti. Starou hlukovou zátěží se dočasně (pozn. autora: pojem dočasně může být veřejností oprávněně vnímán jako trvale) a za stanovených podmínek právně legalizoval existující nadlimitní stav na komunikacích v naprosté většině velkých měst ČR, který vznikl v minulosti živelně (neregulovaně), a na jehož řešení ve smyslu současných právních předpisů nemá naše společnost finanční prostředky. Můžeme samozřejmě akademicky diskutovat, proč si kdysi kdosi postavil rodinný dům u silnice, kde postupem času dopravní proud zdesetinásobil nebo proč dáváme přednost autům před MHD a pravděpodobně dojdeme k jedinému závěru – za starou hlukovou zátěž si můžeme sami, nebránili jsme jejímu růstu.
Připomíná to příběh žáby, která se nechala pomalu uvařit v hrnci, protože celou dobu necítila drobný růst teploty 0,1 °C za minutu, a nevyskočila ven. Naše společnost analogicky necítila pozvolný nárůst hlučnosti v okolí významných komunikací, jenž se pohyboval v řádu desetin decibelu ročně. Žába nepostřehne změnu okolní teploty 0,1 °C a za hodinu se uvaří, společnost nerozliší změnu akustického tlaku o 0,1 dB a za třicet let zjistí, že je v okolí silnic „hlučno víc, než je zdrávo“. Cena za jednorázové globální vyřešení staré hlukové zátěže v ČR je astronomická a nebyla zatím patrně nikdy nikým vyčíslena. O její výši můžeme spekulovat v řádu bilionů Kč v případě, že by teoretickým technickým řešením bylo umístění veškeré pozemní dopravy ve městech do podzemních tunelů či absolutní přechod silniční dopravy na tiché elektromobily. Posuzujeme-li v území konkrétní starou hlukovou zátěž, musíme rozhodnout, zda je stále tolerovatelná či nikoliv. Jinými slovy buď přijmeme stav, kdy bude skupina obyvatel u silnice nebo dráhy exponována hlukem, který představuje určité zvýšení zdravotního rizika, avšak tato expozice nepřekročí hranici, která bude znamenat vážné ohrožení zdraví. Proto je akceptování existence této staré ekologické zátěže do jisté míry přijatelné, pokud nebude dále navyšována! Proto je nesmyslné např. budování nových bytových domů v relativně atraktivních lokalitách (zejména Praha), kde existuje stará hluková zátěž z dopravy, a není – a toto si přiznejme – v tzv. dočasném pohledu reálně řešitelná, protože do území problematického z hlediska hluku přivádíme další skupinu obyvatel, aby byla exponována nadlimitnímu hluku, a zároveň naznačeným principem vařené žáby jejich příchodem do území dále hlukovou situaci zhoršujeme, protože nikdo nerezignuje na individuální způsoby dopravy.
Podtrženo a sečteno: pokud hladina akustického tlaku reprezentovaná veličinou LAeq,T, existující v chráněných prostorech v okolí dané pozemní komunikace či dráhy k rozhodnému datu nepřekračuje hygienický limit stanovený součtem základní hladiny a korekce pro starou hlukovou zátěž, pak je tato hodnota ekvivalentní hladiny akustického tlaku A tolerována, a představuje tak sama o sobě právně limitní hodnotu staré hlukové zátěže pro daný případ, který není možné nadále zvyšovat vznikem nového zdroje hluku v daném území. Limitní hodnoty tolerovatelné staré hlukové zátěže mohou stále nabývat hodnot nejvýše do 70, resp. 60 dB pro denní, resp. noční dobu. Hodnota tolerovatelné staré hlukové zátěže má charakter dočasného limitu, a to do doby než bude odstraněna. Pokud by v území došlo k prokazatelnému zvýšení staré hlukové zátěže, pak dojde ke změně stavu existujícího k rozhodnému datu, režim tolerovatelné staré hlukové zátěže již nemůže být více uznán a vzniklý stav je nadále považován za nevyhovující. Pokud je stav nevyhovující, je třeba ho zařadit do režimu netolerovatelné staré hlukové zátěže a tedy do systému postupné realizace protihlukových opatření. To samozřejmě neznamená, že musí být okamžitě řešen, ale musí mu být dána odpovídající priorita řešení, a to v souladu s jeho závažností. Nově tedy bylo změnou nařízení vlády stanoveno, že základní hygienický limit s korekcí +20 dB na starou hlukovou zátěž je možné aplikovat na pozemní komunikace a dráhy uvedené do provozu před rokem 2001 pouze dočasně, a to dokud nedojde k navýšení hluku z jejich provozu o více než 2 dB (tento rozdíl je již sluchově rozpoznatelný). Proč byla zvolena hodnota 2 dB, je vysvětleno v následujícím odstavci, který se zabývá prokazatelným navýšením hluku.
Otázka prokazatelného navýšení hluku
Nově se dle změny nařízení za prokazatelné navýšení hluku považuje navýšení větší než 2 dB ke dni posouzení prokazatelného navýšení hluku oproti naměřeným hodnotám hluku nebo oproti hodnotám hluku vypočteným v akustickém posouzení zdroje hluku předloženém příslušnému orgánu ochrany veřejného zdraví v rámci žádosti o vydání stanoviska. Akustickým posouzením zdroje hluku podle věty první se rozumí takové posouzení, které je zpracováno na základě údajů o zdroji hluku ne starších 9 měsíců přede dnem podání žádosti uvedené ve větě první. Navýšení hluku se považuje za prokazatelné při hodnotách větších než 2 dB, kdy tato hodnota byla stanovena s ohledem na hodnotu rozšířenou o nejistotu měření hluku ve venkovním prostoru, která je na úrovni 2 dB. Zjednodušeně řečeno, naměřený výsledek ekvivalentní hladiny akustického tlaku A např. 54 ± 2 dB znamená, že správná hodnota leží s 95% spolehlivostí kdesi mezi 52 až 56 dB! Uvážíme-li zároveň, že každé zdvojnásobení dopravního proudu např. ze 100 vozidel/hod. na 200 vozidel hod. způsobí nárůst ekvivalentní hladiny akustického tlaku A o 3 dB, tak z této kombinace statisticky korektní interpretace výsledku a logaritmické závislosti následku a příčiny musí nezávislý laický pozorovatel dojít k závěru, že hygienické měření hluku je zatíženo obrovskou rozšířenou nejistotou, zejména je-li výsledek s nejistotou převeden na příčinu, kde je lehce provokativně možné uvést, že ze zápisu následku včetně rozšířené nejistoty, např. 54 ± 3 dB, se dá odvodit příčina 50 až 200 vozidel/hod. Hranice prokazatelného navýšení hluku z dopravy mohla být patrně stanovena jinak, nezapomínejme na logaritmické měřítko veličiny LAeq. Nárůst 2 dB v hladině hluku 40 dB souvisí s řádově jinou příčinou než nárůst 2 dB v hladině hluku 80 dB, ale to už bychom se pouštěli do zpochybňování hladin a jednotek dB. Lineární vztah mezi příčinou její hlučnosti není zcela jistě pro technickou praxi reálný.
Hodnocení chráněného venkovního prostoru staveb
Dále je nově upraveno hodnocení chráněného venkovního prostoru staveb, které jsou hodnoceny z hlediska dopadajícího zvuku, tj. nebere se v úvahu zvuk odražený od fasády konkrétní posuzované stavby. V § 20 se za odstavec 2 vkládá nový odstavec 3, který zní: „V chráněném venkovním prostoru staveb se hladiny akustického tlaku stanovují pro dopadající zvukovou vlnu.“ Uvedená úprava však není z hlediska zažité praxe nová, natož překvapivá, neboť použití korekce 3 dB na dopadající zvuk popisuje existující mezinárodní norma ČSN ISO 1996-2, příloha B, odstavec B. 3, podle které se korekce aplikuje na základě analýzy místních poměrů. Zde je možné citovat ministra zdravotnictví Svatopluka Němečka, který k předmětné změně nařízení vlády řekl: „Toto hodnocení je v souladu se stanovením doporučených limitních hodnot Světové zdravotnické organizace, které platí pro dopadající zvuk a z nichž vychází i hodnoty hygienických limitů.“ Toto ustanovení může na první pohled vyznívat negativně, protože se ve všech případech budou při měření ve venkovním chráněném prostoru povinně odečítat 3 dB z naměřené hodnoty. Na druhou stranu výsledek měření souvisí s posouzením expozice vnitřních prostor, resp. se správným návrhem obálky budovy dle ČSN 73 0532 Akustika – Ochrana proti hluku v budovách a posuzování akustických vlastností stavebních výrobků – Požadavky, kde je ve změně Z2 z roku 2014 uvedeno, že „Tabulka 2 uvádí hodnoty ekvivalentních hladin akustického tlaku ve vzdálenosti 2 m před fasádou, určené měřením nebo výpočtem v souladu s ČSN EN ISO 140-5 (od 1. 9. 2016 bude nahrazena ČSN EN ISO 16283-3), tj. včetně vlivu odrazu zvuku od fasády. Jsou-li hladiny akustického tlaku v chráněném venkovním prostoru stavby 2 m před fasádou objektu stanoveny měřením nebo výpočtem pro dopadající zvukové pole bez odrazu od fasády podle ČSN ISO 1996-2 (např. s korekcí −3 dB), pak je pro získání správných hodnot zvukové izolace obvodového pláště uvedených v tabulce 2 nutné tyto hladiny zvýšit o kladnou hodnotu použité korekce (např. o 3 dB).“ Z tohoto důvodu je změna v rámci § 20, odst. 2 zcela neutrální a nemusí vyvolávat diskusi a obavy ohledně snižování ochrany před hlukem.
Nejistoty měření
V § 20 odst. 4 je uváděna aplikace rozšířených nejistot měření, které musejí být uplatněny při hodnocení naměřených hodnot. Výsledná hodnota hladiny akustického tlaku nepřekračuje hygienický limit, jestliže výsledná ekvivalentní hladina akustického tlaku po odečtení hodnoty nejistoty je rovna nebo je nižší než hygienický limit nebo výsledná maximální hladina akustického tlaku je rovna nebo je nižší než hygienický limit. Ani tento požadavek není pro odbornou veřejnost nový, práce s rozšířenou nejistotou řeší příloha E platného Metodického návodu hlavního hygienika pro měření a hodnocení hluku v mimopracovním prostředí č. j. HEM-300-11.12.01-34065 z roku 2011.
Seřaďovací nádraží
V příloze č. 3 se zavádí korekce +5 dB u stávajících seřaďovacích nádraží pro noční dobu, což v konečném důsledku vede ke snížení hygienického limitu pro chráněný prostor staveb v jejich okolí.
Závěrem lze konstatovat, že změna nařízení vlády o ochraně zdraví nepřináší žádnou revoluci, po pěti letech přináší pouze evoluci přirozenou, kterou ovšem odborná i široká veřejnost očekávala. Nejvíce emocí bude i nadále vyvolávat stará hluková zátěž, které je i v tomto příspěvku věnován větší prostor.
Literatura
- ČECHURA, J. Stavební fyzika 1: Akustika stavebních konstrukcí. Praha: Nakladatelství ČVUT, 1999. ISBN 80-01-01593-9.
- BERÁNEK, L. Snižování hluku. Praha: Státní nakladatelství technické literatury, 1965.
- MINISTERSTVO ZDRAVOTNICTVÍ ČR. Tisková zpráva Nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací upřesňuje způsob jejich měření a hodnocení. Praha, 2016.
- MINISTERSTVO ZDRAVOTNICTVÍ ČR. Stanovisko MZ k návrhům a připomínkám podaných veřejností v souvislosti s novelou NV 272/2011 Sb. Praha, 2016.
The values of equivalent sound pressure level and maximum sound pressure level are used in the government regulation on health protection against negative effects of noise and vibration as criteria for expressing noise limits. These limits are applied with regard to negative effects of noise in-situ and workplaces The Czech government approved on 15. 6. 2016 the revision of Decree no. 272/2011 Coll. This amendment includes relevant changes of the on the public health protection law that is valid from 1. 12. 2015.
