Ochrana architektonických a urbanistických hodnot ve stavebním právu

Kdo by se v praxi nesetkal se situací, kdy stavebník realizuje záměr sic v souladu s územně plánovací dokumentací, avšak v hrubém nesouladu s převládajícím rázem zástavby, ve které má stavba vzniknout. Zejména výstavba 90. let 20. století a počátku 21. století řadící se do pseudostylu tzv. podnikatelského baroka je dokladem naprosto necitlivého umístění stavby ignorujícího ráz a charakter stávající zástavby. Nicméně trendem českého stavebního práva poslední dekády a půl je rostoucí důraz [1] na estetické kvality nové zástavby a její začlenění do stávajícího urbanisticko-architektonického prostředí, který poněkud staví do ústraní individuální zájmy stavebníka a jeho leckdy divoké představy o podobě stavby.

Klíčovým je zde pojem „urbanistické a architektonické hodnoty v území.“

Těžiště ochrany urbanistického a architektonického rázu zástavby nalezneme již v hlavě I zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu („Stavební zákon“ či „StZ“). Jedním z cílů územního plánování je podle § 18 odst. 4 ochrana a rozvoj „přírodních, kulturních a civilizačních hodnot území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví“ § 19 StZ věnovaný úkolům územního plánování zmiňuje tyto hodnoty na dvou místech:

• v odst. 1 písm a), podle kterého je úkolem územního plánování zjišťovat a posuzovat jeho přírodní, kulturní a civilizační hodnoty, a
• v odst. 1 písm b), který stanovuje, že rozvoj území se děje s ohledem na hodnoty a podmínky území

Na první pohled by se tedy mohlo zdát, že vzhledem ke skutečnosti, že existence urbanistických a architektonických hodnot v určitém území je zjišťována v rámci pořizování územně plánovací dokumentace, [2] se ochrana těchto hodnot realizuje výlučně v rámci posuzování souladu stavebního záměru s územně plánovací dokumentací. Nicméně právní úprava [3] již od účinnosti Stavebního zákona rozlišuje posuzování záměru žadatele s územně plánovací dokumentací a posuzování záměru s cíli a úkoly územního plánování, mezi něž patří i zachování urbanistických a architektonických hodnot, viz výše. Interpretaci, že se jedná o dvě na sobě nezávisle posuzovaná kritéria, podporuje i Nejvyšší správní soud, který judikoval následující: „Posouzení souladu záměru s vydanou územně plánovací dokumentací a souladu záměru s cíii a úkoly územního plánování, zejména s charakterem území, s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území, jsou dle § 90 stavebního zákona dvě odlišné kategorie hledisek.“ [4]

Posuzování záměru se podle platné právní úpravy děje v režimu § 96b odst. 3 StZ, avšak princip zůstává nezměněn – i když je záměr v souladu s územně plánovací dokumentací, případný nesoulad s urbanistickými a architektonickými hodnotami v území vylučuje vydání kladného závazného stanoviska orgánu územního plánování. Co konkrétně ovšem rozumět těmito urbanistickými a architektonickými hodnotami, které nemusí nutně plynout z územně plánovací dokumentace a mohou mít tak důležitou úlohu v územním řízení? Poněvadž i právní úprava obsažená v nedávno přijatém novém stavebním zákoně [5] zachovává schéma představené výše, je více než vhodné vyjasnit si obsah pojmu „urbanistické a architektonické hodnoty.“

Pokud bychom hledali legální definici, hledali bychom marně – ačkoliv právní úprava používá zmíněné sousloví, na žádném místě ho nedefinuje. S ohledem na skutečnost, že ani judikatura vyšších soudů nepřináší vymezení tohoto pojmu, nezbývá než nahlédnout do koncepčních a metodických dokumentů státní správy.

Dílčí definici urbanistických hodnot nalezneme v Metodice identifikace a klasifikace území s urbanistickými hodnotami:[6] „území s historicky i esteticky cennou urbanistickou kompozicí zahrnující části sídel, rozptýlené zástavby nebo urbanizované krajiny.“ [7] Dílčí analytickou definici architektonických hodnot území lze v hrubých obrysech dovodit z výčtu charakteristik, které Politika architektury a stavební kultury České republiky přiřazuje [8] kvalitnímu architektonickému dílu; u staveb se hodnotí: estetická stránka, technické řešení, společenská hodnota, zasazení do prostředí, údržba a další kritéria. Jak vidno, obě definice jsou dosti vágní.

Domníváme se, že souhrnný pojem „urbanistické a architektonické hodnoty“ je širší než pojem památková ochrana. Podobně jako Kancelář veřejného ochránce práv [9] jsme toho názoru, že institut posuzování souladu záměru s urbanistickými a architektonickými hodnotami v území je komplementárním prostředkem ochrany hodnotné zástavby pro případy, kdy určité území není chráněno v režimu památkové ochrany. V případech umístění staveb do území, na němž uplatňuje svůj zájem státní památková péče podle § 14 odst. 4 zákona č. 20/1987 Sb. o státní památkové péči, orgán státní památkové péče vydává závazné stanovisko do řízení podle Stavebního zákona, čímž se urbanistickým a architektonickým hodnotám v určité lokalitě již dostává zasluhující ochrany. Naopak představme si situaci, že schválená územně plánovací dokumentace nenaplňuje dostatečně cíle a úkoly územního plánování (např. byly nedostatečně zjištěny urbanistické a architektonické hodnoty v území) – v takovém případě je posuzování souladu záměru s urbanistickými a architektonickými hodnotami určité lokality prakticky jediným nástrojem chránícím charakteristický ráz dané zástavby.

V praxi jsou to zejména účastníci územního řízení, kdo na nesoulad záměru s urbanistickými a architektonickými hodnotami upozorňuje. Stavební zákon dává účastníkům řízení možnost uplatňovat námitky proti záměru podle § 89 odst. 1, do kterých lze tento argument použit. Současně jsme si vědomi faktu, že se jedná o institut zneužitelný, který by v případě nadužívání mohl zbytečně blokovat umístění stavby i v lokalitách nevyžadujících zvýšenou ochranu hodnot. V tomto ohledu je vhodné zmínit judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se umístění stavby v území bez architektonických a urbanistických hodnot. [10] Bylo judikováno, [11] že v kontextu takovéto zástavby nemusí být „cizorodost“ záměru na škodu, ba naopak – Nejvyšší správní soud při této příležitosti hovoří o „architektonické provokaci“, tj. záměrech, které jsou „ve vědomém a architektonicky promyšleném protikladu s dosavadním stylem zástavby,“ což může být „stylotvorným prvkem či základem postupně se profilujícího nového architektonického rázu dané lokality.“

JUDr. Kristýna Faltýnková
Advokátka

Zmíněné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 7 As 17/2010-101 je důležité ještě z jednoho důvodu. Naplno je zde řečeno (a Metodika identifikace a klasifikace území s urbanistickými hodnotami tomuto závěru dává za pravdu [12]), že i čistě moderní zástavba může vykazovat urbanistické a architektonické hodnoty. V kontrastu se živelnou zástavbou, kdy developer rozprodá zasíťované pozemky a ponechá samotnou výstavbu na vlastnících pozemků, vznikají i v České republice sídelní komplexy, jež jsou realizovány podle jednotné urbanisticko-architektonické koncepce, obsahují zajímavě řešená veřejná prostranství a celkově vhodně navazují na již existující zástavbu. Taková zástavba může být urbanisticky a architektonicky hodnotná, a tudíž i způsobilá k ochraně v rámci realizační fáze územního plánování. Opět je tedy patrné, že ochrana urbanistických a architektonických hodnot v území a památková ochrana není jedno a totéž.

Závěrem lze říci, že institut posuzování souladu záměru s urbanistickými a architektonickými hodnotami v území je funkční nástroj chránící urbanisticko-architektonické prostředí určité lokality před rušivými stavebními záměry. Na druhou stranu by neměl být přeceňován, poněvadž chrání pouze urbanisticky a architektonicky cennou zástavbu. Nicméně v kontextu rostoucích tlaků na zrychlování výstavby je pozitivní, že česká právní úprava tento institut obsahuje, protože jak je známo, estetická hodnota výstavby je jedním z předpokladů dobrých životních podmínek jejích obyvatel.

1. Patrný i z přijetí Politiky architektury a stavební kultury České republiky z r. 2015; jedná se ovšem o právně nezávazný dokument.
2. Skutečnost, že při pořizování územně plánovací dokumentace jsou zjišťovány urbanistické a architektonické hodnoty, ovšem neznamená, že územně plánovací dokumentace je jediným zdrojem informací o těchto hodnotách. Vypovídající hodnotu ohledně přítomnosti urbanistických a architektonických hodnot v území mohou mít i územně analytické podklady nebo výskyt památkově chráněných staveb v rámci území.
3. Do 1. 1. 2018 byla relevantní právní úprava obsažena v § 90 StZ, po 1. 1. 2018 je jádro úpravy v § 96b odst. 3 StZ.
4. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2016, sp. zn. 9 As 45/2016-43
5. § 143 odst. 1 nového stavebního zákona (sněmovní tisk 1008/12)
6. Sloužit má zejména zpracovatelům územně analytických podkladů při určování urbanistických hodnot viz str. 11.
7. Národní památkový ústav (2015): Metodika identifikace a klasifikace území s urbanistickými hodnotami; str. 14.
8. MMR (2015): Politika architektury a stavební kultury České republiky; str. 28.
9. HANÁK, M. Ochrana urbanistických a architektonických hodnot zástavby. Právní rádce. 2011. Dostupné zde.
10. Pro představu, Národní památkový ústav (2015): Metodika identifikace a klasifikace území s urbanistickými hodnotami na str. 42 a 43 uvádí jako příklad území bez urbanistických hodnot čtvrtě rodinných domů z 60.–80. let 20. století, satelitní sídla posledních 20 let bez jednotné koncepce, panelová sídliště a další.
11. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, sp. zn. 7 As 17/2010-101
12. Národní památkový ústav (2015): Metodika identifikace a klasifikace území s urbanistickými hodnotami; str. 122 an.

Příspěvek byl původně uveřejněn na www.epravo.cz, v rámci spolupráce s vydavatelem EPRAVO.CZ pak upraven redakcí pro čtenáře TZB-info